교육자치와 학교자율화 방안
포럼 & 이슈 / 유향우_경기도교육청 학교정책과 장학사
독자의 이해를 돕기 위해 별표 부분에 대해 본문 아래에 주석을 달아 놓았습니다.
‘교육자치, 학교자치, 학교자율화’
5.31 교육개혁 이후 학교자치, 학교자율화에 대한 문제는 지속적으로 제기되어 왔고 현 정부에 이르러서도 지방분권과 더불어 교육자치, 학교자치 혹은 학교자율화에 대한 논의가 활발하게 진행 중이다. 그러나 이 세 가지 용어는 해석의 주체에 따라 달리 정의되어, 그 개념이 혼용되고 있다. 따라서 이를 명확하게 정의 내릴 필요가 있다.
교육자치*1 는 학교자치 상위 개념으로서 교육활동과 교육행정 활동 모두에 걸쳐있으며, 중앙․지방․학교 차원이나 일반 행정기관과 교육 행정기관 간에도 적용될 수 있다. 현실적인 교육자치제도의 양상은 당해 국가 및 사회의 자치 역사를 반영한 입법 정치에 따른다(고전. 2008).
학교자치라는 용어는 법정 용어가 아니며 1995년 5.31 교육개혁안에서 학교운영위원회 도입으로 ‘학부모, 교원, 지역인사가 참여하는 단위학교 차원의 교육(학교) 자치’ 로 의미를 부여하였고 단위학교 책임 경영제 또는 학교 자율경영과 같은 개념으로 사용되었다. 학교자치는 학교라는 단위에서 이루어지는 교육자치이며, 교육내용의 자치와 교육행정의 자치를 모두 포함한다.
2008년 4월 15일 당시 교육과학기술부는 ‘학교자율화 추진 계획’을 발표하였다. 이는 학교자율화를 통해 단위학교가 다양하고 질 높은 교육을 할 수 있도록 교육활동 운영 등에 관하여 중앙정부가 지침 등을 통해 포괄적으로 행사하던 결정권을 시도교육청과 학교로 이양하고, 궁극적으로는 단위학교 구성원들의 자율적인 학교 운영 의사결정을 위한 교육자치의 고도화인 동시에 공교육 내실화를 추구하는 것이다(정제영, 2008). 즉 학교자율화를 통해 학교 단위의 자치를 실현하는 것이라 할 수 있다.
2017년 12월 전국 시도교육감협의회와 교육부는 교육자치 로드맵을 발표하고 교육자치의 목표를 ‘유․초․중등교육의 지방교육 분권을 강화하고 학교 민주주의를 달성’ 하는 것으로 보고 학교민주주의를 학교자치와 동일시하였다.*2 그러나 이는 자칫 학교자치 또는 학교자율화가 교사 자치와 등치 되거나 의사결정 과정으로서의 학교민주주의로 잘못 해석될 수 있는 여지가 있다.
학교자율화와 그간의 학교개혁 운동
5.31 교육개혁으로 등장한 학교자율화(학교 자율경영) 정책은 교육계의 지향과 경제계의 논리, 외국의 모형*3 이 결합하면서 등장하였으며 중앙정부 중심의 ‘강요된 자율성’과 ‘성과에 대한 외적 책무성’을 묻는 방식은 학교현장의 공감을 이끌어내지 못하였다.
또한 신자유주의와 결합한 학교자율화는 교육의 다양화 실패, 학교 서열화를 가져왔고, 개별 학교단위의 학교자율화는 경쟁의 부추김과 사회적 폐쇄(social closure)*4 를 강화하는 기제로 작동하였다.
한편, 2000년대 초 남한산초등학교와 같은 작은 학교를 중심으로 ‘교사 중심의 아래로부터의 자생적인 학교개혁 운동’이 시작되었다. 이들은 학생중심 교육을 표방하고 관리와 통제 중심의 관행과 틀을 바꾸기 위해 공동체적인 학교 비전을 세우고 민주적인 운영 시스템과 학교문화 개선을 위한 실천적 운동을 전개하였다.
전형적인 시장주의와 표준화의 길을 걸었던 이명박 정부 시기에 이와 같은 자생적 학교개혁 운동은 경기도교육청의 혁신학교, 혁신교육 정책이 되면서 학교문화를 바꾸고 학교 교육을 정상화하는 등 많은 부분에서 한국 교육사의 전환점을 마련하였고 교육 주체들이 능동적으로 학교 안의 삶을 구성하고 실천할 수 있는 자치와 자율의 학교 운영의 물꼬를 텄다.
의미와 성과를 살리기 위한 학교자율화가 되려면
5.31 교육개혁을 비롯해 지금까지 제시되었던 교육개혁이나 학교자율화 방안에서도 끊임없이 권한 이양이나 불필요한 지침 폐지, 규제성 법령 정비 및 행정절차 간소화를 논하고 실행하였으나 이것이 학교의 자율성과 자치 능력을 높였는가에 대해서는 회의적이다.
현 정부에서 제시한 교육자치 로드맵에서도 교육 권한 배분과 이양을 통해 학교의 자율성을 확대시켜 학교자치를 실현하고자 하고 있다. 물론 현 정부에서 어떻게 실행하고 추진하느냐에 따라 학교의 자율성 확보의 문제는 달라질 수 있겠으나 학교자치 저해 요인에 대한 제거만으로 자생적으로 학교혁신을 추동하는 진정한 의미의 학교자치가 실현될 수 있을지는 미지수다.
또한 ‘자율’에 대해서도 의미를 명백히 한 후 학교자율화를 논할 필요가 있다. ‘자율’ 은 ‘외부적 요인이나 권위에 의해 강요나 지시를 받지 않고 자기가 세운 원칙에 따라 스스로를 규제하고 행위를 결정하는 것’을 의미한다. 따라서 ‘자율’ 은 자기 결정과 자기규율에 따른 실천행위로써 독자적 재량권에 따른 결과에 대해 응분의 책임을 져야 하는 속성을 가지고 있다.
‘학교자율화’ 가 자율의 의미를 살리며 소기의 성과를 거두기 위해서는 학교와 교사가 적극적 책무성을 가지고 해야 할 것과 소극적이지만 반드시 덜어내고 지켜야 할 것, 그리고 제도나 시스템적으로 뒷받침해야 할 것을 찾아 실천하고 해결해야 할 것이다.
먼저 적극적 책무성을 가지고 해야 할 것은 교육의 공공적 관점에서 실천해야 할 것들이다. 이는 학생을 중심에 둔 관점으로 학습자 선택권과 학습 다양화를 위한 교육과정 다양화 측면에서의 학교자율화를 주장하고 실천해야 한다는 것이다.
이를 위해서는 공동체로서의 학교와 학교 간 연대(지역 공동체), 즉 지역 공동체 기반의 네트워크적 접근이 필요하다. 먼저 공동체로서 학교는 학교 구성원들 간의 관계와 공동체에 대한 책임이 중요하다. 전문적 공동체로서 교원, 학습공동체로서의 학습 성취도, 학생들의 공동체 의식과 소속감, 서로의 다름을 존중하고 받아들이는 민주적인 공동체가 이루어져야 한다. (Furman, 2002).
학교자율화가 단지 교사 자치나 교사 개인의 교수학습 운영의 자율성에 그치지 않고 이를 넘어 학교의 역량으로 발전해 갈 수 있으려면, 학교는 학습방법을 서로 공유하면서 지속적으로 성장할 수 있는 ‘학습하는 조직(Learning Organization)’으로서 학습조직화가 되어야 한다(Senge, 1990). 학교의 경우 많은 지식이 암묵지의 형태로 개인에게 체화되어 존재하므로 전문성이 다른 사람에게 공유되거나, 학교 역량으로 축적되거나, 학교 전통으로 전수되기 어려운 구조이기 때문이다.
또한 경쟁이 아닌 공공성과 형평성을 강조하고 협력을 중심으로 학교 간 동반성장을 위해서는 단위 학교의 학습공동체 활성화는 물론 이를 넘어 교사 간, 학교 간, 지역 간, 더 나아가 교육 생태계적 관점에서 다른 조직과의 다원적 네트워킹을 이루어 나가야 한다.
학교교육 제4의 길은‘최대한 자율적인 학교 운영, 효율적인 학습공동체, 학부모․학생․지역사회의 학교 운영 참여, 정부․학교․지역사회의 공동 결정’을 이야기한다. 이는 학교의 자율성에 기반한 변화가 단위학교만의 변화를 의미하는 것은 아니며 교사의 자발적 움직임으로 학교 변화를 이끌어내고, 시도교육청이나 교육부와 같은 상급기관으로부터는 정책적 방향을 안내받으면서 지역 공동체 안에서 함께 변화하고 성장해 가는 것을 의미한다.
혁신학교가 10여 년을 넘어 대한민국의 교육 변화를 이끌어올 수 있었던 것은 바로 이 지점, 아래로부터(상향식)의 학교개혁과 도교육청의 제도를 통한 위로부터(하향식)의 교육개혁이 절묘하게 어우러졌기 때문이다. 이러한 측면에서 교육개혁의 지속성을 위해서는 마이클 풀란이 언급한 “우리에게 필요한 전략은‘실천에 초점 두기’이며 이것이 하향식과 상향식의 조화와 절충을 추구하는 방식이다.” *5 라는 말을 새겨야 할 것이다.
학교자율화를 위해서는 소극적이지만 반드시 덜어내거나 지켜내야 할 것들이 있다. ‘교육은 적극적이되 행정은 소극적으로’ 란 말이 학교자율화를 위해 실천될 필요가 있다. 큰 틀에서는 교육부나 시도교육감협의회에서 학교의 교육활동을 저해하는 요소를 정리하겠지만 학교 내에서도 지나친 행정 업무로 인하여 교육활동을 저해하는 관행은 없는지 살피고 정리해야 한다.
마지막으로 제도나 시스템이 학교자율화를 지원할 수 있도록 재정비되어야 한다. 그러나 이 부분 역시 교육부나 시도교육청, 교육지원청이 해결할 부분과 학교가 만들어야 할 부분이 있을 것이다. 다만 학교자율화를 지원하는 정책과 제도는 표준화된 방식에서 학교의 자율성과 책무성을 견인할 수 있는 방식으로 이루어져야 할 것이다. 이에 대한 구체적인 방식은 차후 지속적인 논의가 필요하다.
학교자율화는 혁신성을 높이는 것을 통해 이루어야 한다. *6
그동안 지속되어 왔던 학교자율화에 대한 요청과 요구는 학교의 자율성을 기반으로 학교의 당면 문제 해결과 지속적인 교육개혁을 통해 학교의 교육력을 높이기 위한 것이었다. 교육부, 시도교육청, 교육지원청에서는 당연히 학교와 교사들의 전문성과 자율성을 저해하는 요인을 줄이고 학교가 스스로 혁신해 갈 수 있는 환경과 기반을 조성해 주어야 한다. 그러나 학교나 교사 역시 자율성과 전문성을 ‘보장’ 받기 위해서는 자율성을 ‘만들어야’ 하거나 스스로 ‘배양’ 해야 한다. 학교 자율 운영과 민주주의 역시 ‘보장’되어야 하는 것이기도 하지만 학교 구성원들이 ‘만들어가야 하는 것’이기도 하다(김용, 2018).
학교에 대한 교육청이나 교육지원청의 지원도 일회적 지원이 아닌 장기간, 지속적으로 지원할 수 있는 체제를 통해 학교의 내부 동력이 변화의 동력으로 발전될 수 있도록 해야 한다. 학교 간 협력과 연대를 촉진하는 활동을 통해 학교 구성원들이 학교 울타리를 넘어 지역 차원에서 학교의 실천을 성찰할 수 있는 기회를 제공하여야 한다.
또한 학교가 서로 협력하여 공동의 문제를 해결하고 실천할 수 있는 사업을 기획하여 실천하는 능력을 키우는 것이 중요하다. 이를 위해서는 지역 차원의 문화 변화와 지역적 공간의 변화가 필요하다. 교사는 문화와 가치, 인식과 경험의 담지자로 학교 단위에서는 집단적인 형태로 유지되기 어렵다. 그래서 교사 또는 학교 차원의 문화를 지역 차원의 문화로 변경하는 것이 필요하다. 지역 차원의 민주주의, 마을교육공동체, 혁신학교의 연계 등 지역 단위의 혁신 설정을 통해 교사들의 학교문화와 가치가 구체적으로 실현될 수 있게 해야 한다. 교육혁신지구가 아니라 특정 지역 단위에서 학교혁신 클러스터를 구축하는 것이 필요하다. 지역적 공간은 혁신적 학교문화와 교사 간의 전문적 학습공동체가 성장 발달하는 학교공동체, 지역공동체가 뿌리를 내릴 구체적 공간이기 때문이다(장수명, 2017).
앞서 다원적 네트워크킹의 필요성을 언급하였다. 다원적 네트워크를 통해 지역과 교육 생태계의 혁신이 이루어지려면 이를 매개할 수 있는 교육지원청의 역할이 매우 중요하다.
지금까지의 교육지원청은 성과중심, 과업중심, 선별적 지원 기제의 체제와 도교육청의 정책을 통과시키는 터미널 역할을 수행해 왔다. 이를 학교 간 수평적 네트워킹과 지역 네트워킹의 활성화를 통해 다른 조직과의 연대와 협력을 이끌어낼 수 있는 개방적, 공유적 체제가 작동될 수 있는 플랫폼 역할로 전환되어야 한다.
2017년 정권교체를 통해 ‘학교자치, 학교자율화’ 등에 대한 지속적인 담론의 형성과 여건이 조성되어 가고 있다. 이러한 상황 속에서 제도를 개선하고자 하는 움직임도 포착되고 있다. 그러나 ‘학교자치, 학교자율화’를 위해서는 제도개선이 전부일 수 없다. 앞서도 언급하였지만 5.31 교육개혁안 발표 이후 권한 이양이나 불필요한 지침 폐지, 규제성 법령 정비 및 행정절차 간소화 등을 통해 학교자치나 학교자율화를 이루려고 하였지만 한계가 있었다.
이러한 한계를 극복하기 위해서는 아래로부터의 자생적인 혁신학교 운동이 제도화되어 한국 교육의 변화를 가져왔듯이 교육정책 입안자들의 학교개혁을 위한 지속적인 관심, 노력과 함께 학교와 교사가 학교개혁에 대한 끊임없는 에너지를 갖고 역량을 구축하는 혁신성을 통해 변화를 이루어 가는 것이 가장 중요한 일이 아닐까 싶다.
주석
*1
‘교육자치’라는 용어는 실정법상의 용어로써 규정된 바 없고, 현행 제도가 ‘별도의 지방단위 교육 집행기관의 자치’ 형태로 실시되면서 내용적으로는 교육의 자주성과 전문성, 그리고 지역 특수성 신장을 목표로 하고 있다는 점에서 지방자치와 교육자치는 상보적이다. 헌법재판소 역시 지방교육자치제도의 헌법적 본질 및 근거에 대하여 “민주주의․지방자치․교육자주”라는 세 가지 헌법적 가치를 강조하였다(99헌바113).
*2
학교민주주의(학교자치) : “단위학교가 학교교육 운영에 관한 권한을 갖고, 구성원들이 학교의 고유한 교육과정을 구성하여 운영하고 평가하는 과정에 함께 참여하며, 그 결과에 책임지는 것 (International Conference for Innovation in Korean Education, 2017)”
*3
호주의 교육자인 콜드웰(Caldwell)과 스핑크스(Spinks)(1988)가 자율 경영 학교(Self-managing school)를 운영하고, 그것이 학교 운영의 효과성과 질을 상당히 제고하였다는 실증적 자료를 제시하였다. 이들은 교육청의 규제 하에 있던 인사(man), 교육과정(material), 교육재정(money) - 이는‘3M’으로 불리는 교육행정의 가장 중요한 세 가지 요소다- 면에서 규제를 완화하여 학교가 교사를 자율적으로 초빙하고, 교육과정 운영의 탄력성을 확보하며 학교 재정을 학교 구성원의 뜻대로 편성․운용하였으며, 그 결과 학생과 교원의 만족도가 높아짐은 물론 교육 성취도 제고되었다고 자신들의 사례를 널리 소개하였다. 이를 적용하여 교원 초빙, 교육과정 자율화, 학교회계 제도가 한국의 교육개혁안에 포함되었다. 1980년대 OECD를 중심으로 기업 모형을 공공부문의 핵심적 가치에 일치시키려는 신공공관리적 측면의 학교개혁 모형을 말하기도 한다(김용. 2018).
*4
사회적 폐쇄는 “제한된 범위의 적격자들(a limited circle of eligibles)만 재원과 기회에 접근할 수 있도록 구성함으로써 자신들의 보상을 극대화하려는 사회 집단들의 전략”이다(Parkin, 1979; 오욱환, 2010: 225 재인용).
*5
마이클 풀란은 ‘학교개혁은 왜 실패하는가?’에서 이 전략을 ‘결과 지향적 역량 구축’으로 명명하여 다루고 있으며 ‘모든 성공적인 전략은 사회적 접근과 실천 지향적인 특성을 띤다는 점을 인식한다. 즉 변화 계획에 더 공들이기보다는 실천을 통해 변화를 추구한다.’고 했으며 ‘맥락 속에서 배우고 매일 학습하는 것이 핵심이다. 이를 통해 역량 구축을 경험하게 되면 기술을 개발하고 학습내용을 보다 명쾌하게 이해할 수 있으며 더욱 강한 동기를 갖게 된다. 역량 구축은 이와 같이 집단적 경험과 구성원 간의 공유를 통해 이루어지는 것이다. 그렇기 때문에 이런 경험은 비약적인 성공을 위한 새로운 동력이 된다.’라고 했다.(학교 개혁은 왜 실패하는가? 마이클 풀란. pp98, 101~102)
*6
혁신성은 조직이 지속적으로 발전할 수 있는 역량(학교 개혁은 왜 실패하는가? 마이클 플란. p35)
참고 문헌
고전(2008), 학교 자율화 정책의 특성과 과제, 한국 초등교육학회 제1회 학술대회
김용(2018), 지방분권 시대의 학교 자율화 추진 방안, 2018 제2회 혁신교육포럼
서길원(2018), 지속 가능한 학교혁신과 교육 네트워크, 2018 제2회 혁신교육실천연구회 워크숍
정성수 외(2009), 학교자율화 추진계획에 대한 교원의 인식 분석, 한국수산해양교육학회
경기도교육청(2017), 전문적 학습공동체 기반 자율장학‘학교혁신을 만나다’
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